Общественное здоровье: правовое регулирование и механизмы реализации в государствах-участниках Содружества Независимых Государств

• МУЗАЛЕВСКАЯ Екатерина Андреевнастудент Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)katerina.muzalevskaya13@gmail.com

Целью статьи является рассмотрение вопросов правового регулирования и механизмов реализации института общественного здоровья в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Автором проводится системный анализ нормативно-правовых актов государств-участников Содружества Независимых Государств в части закрепления подходов в определении общественного здоровья и составляющих его элементов. Делается вывод о том, что в настоящее время вопросы, связанные с регулированием общественного здоровья в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, находятся на стадии становления, в связи с чем не получают должного развития. Однако стоит отметить положительный опыт Республики Казахстан и Кыргызской Республики, в которых приняты специальные акты, регулирующие вопросы общественного здоровья. В качестве одного из возможных вариантов решения проблемы автором предлагается принятие модельного закона «Об основах общественного здоровья», в котором бы закреплялись базовые положения об общественном здоровье, включая его дефиницию, ключевые составляющие, направления деятельности полномочных органов в сфере здравоохранения.

Ключевые слова: общественное здоровье, социальное благополучие, конституция, модели правовой регламентации, государственная политика, право на охрану здоровья, здравоохранение, государства-участники СНГ

Уровень жизни населения является важнейшим фактором, обеспечивающим устойчивое развитие, экономическое и социальное благополучие государства и общества, а здоровье – главный индикатор его качества. В силу того, что общественное здоровье является основным показателем национальной, государственной и цивилизационной жизнеспособности насе- 86«Предесатльк цьиль е орьлнель»?Zij_evbxgv] ления, стоит согласиться с тезисом о том, что «общественное здоровье определяет национальную безопасность государства» [3]. Так, на современном этапе общественное здоровье рассматривается в качестве одной из проблем, связанных с национальной безопасностью государства, и признается его высшим приоритетом [5]. В связи с этим стоит отметить, что именно в конституционных положениях отражаются основные приоритеты государства. Конституции государств-участников Содружества Независимых государств (далее – СНГ) в разделах, посвященных правовому статусу личности, закрепляют право каждого на охрану здоровья. В Российской Федерации по новеллам 2020 года Конституция РФ была дополнена положением о «координации здравоохранения, в том числе обеспечении оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранении и укреплении общественного здоровья, создании условий для ведения здорового образа жизни, формировании культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью» [7].

Исходя из данных положений, приоритетное значение приобретает обоснование концептуальных подходов к созданию интегрированной законодательной базы, необходимой для разработки оптимальных стратегических решений в обеспечении наибольшей эффективности деятельности, направленной на увеличение потенциала общественного здоровья и благополучия населения.

Однако отсутствие единых доктринальных основ влечет за собой закрепление в законодательстве неодинаковых подходов в определении содержания общественного здоровья и составляющих его элементов [1].

При проведении анализа регулирования общественных отношений в сфере общественного здоровья в странах, входящих в состав СНГ, учеными выделяется четыре модели правовой регламентации общественного здоровья [4]:

1. комплексная модель (Республика Казахстан, Республика Таджикистан), в рамках которой существует единый нормативный правовой акт в сфере здравоохранения, охватывающий индивидуальное и общественное здоровье, в их диалектической взаимосвязи, отражающих состояние физического, духовного и социального благополучия отдельного индивида и всего населения; 2. специальная модель (Республика Кыргызстан), предполагающая наличие наряду с общим законом об основах охраны здоровья граждан специальный акт, посвященный общественному здоровью; 3. фрагментарная модель (Республика Армения), характерная для стран, в законодательстве которых нормы об общественном здоровье являются разрозненными и не получившими дальнейшего развития; 4. имплицитная модель (Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Узбекистан), реализованная в правопорядках, в которых понятие общественного здоровья не концептуализировано, но существуют нормы и институты той же целевой направленности.

При рассмотрении комплексной модели обратимся к опыту Республики Казахстан, в которой действует Кодекс Республики Казахстан от 7 июля 2020 года № 360-VI ЗРК «О здоровье народа и системе здравоохранения» [8] (далее – Кодекс). В данном акте под общественным здоровьем понимается комплексная характеристика психического, физического и социального благополучия населения, отражающая усилия общества по ведению гражданами Республики Казахстан здорового образа жизни, включая здоровое питание, по профилактике заболеваний и травм, а также по предотвращению влияния неблагоприятных факторов среды обитания. Нормы данного Кодекса охватывают солидарную ответственность за здоровье между государством и гражданами за сохранение и укрепление индивидуального и общественного здоровья.

Для реализации государственной политики в сфере охраны общественного здоровья была разработана Государственная программа развития здравоохранения «Денсаулық» в Республике Казахстан, на основе которой создана Служба общественного здоровья (далее – Служба).

Служба обеспечивает разработку и реализацию политики государства в сфере охраны здоровья граждан, поддерживает межведомственное и межсекторальное взаимодействие по вопросам охраны общественного здоровья, осуществляет координацию и контроль деятельности медицинских организаций.

В структуре Службы ключевую роль играет Национальный центр общественного здравоохранения Министерства здравоохранения Республики Казахстан, координирующий усилия в области общественного здоровья посредством осуществления деятельности в сфере здравоохранения и научных исследований, направленных на улучшение и сохранение здоровья населения, профилактику заболеваний.

Ко второй модели правовой регламентации общественного здоровья относится законодательство Кыргызской Республики, в которой действует общий Закон от 12 января 2024 года №14 «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республики» [9]. Данный Закон определяет правовые, экономические, социальные и медицинские основы, гарантии и меры по охране здоровья граждан. В нем также конкретизируются обязанности граждан, в число которых входит бережное отношение к собственному здоровью, здоровью детей, близких родственников, обязанность нести солидарную ответственность за сохранение и укрепление индивидуального и общественного здоровья; выполнение назначений медицинских работников, относящихся к индивидуальному и общественному здоровью.

Помимо общего закона в Кыргызской Республике действует специальный акт: Закон Кыргызской Республики от 12 января 2024 года №10 «Об общественном здравоохранении» [10]. В нем раскрывается определение общественного здоровья, под которым понимается здоровье населения или определенных групп и сообществ по географическому, социальному либо иному признаку, оцениваемое демографическими показателями, характеристиками физического развития, заболеваемости и инвалидности.

По данному Закону одним из основных органов в сфере общественного здравоохранения является Кабинет Министров Кыргызской Республики. В его полномочия входит реализация государственной политики и государственных гарантий в сфере общественного здравоохранения; обеспечение реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья; принятие нормативных правовых актов в сфере общественного здравоохранения.

В 2023 году для достижения эффективности управления общественным здоровьем Кабинетом Министров было принято Постановление №340 «О Национальном институте общественного здоровья при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики» [11] и утвержден Устав Национального института общественного здравоохранения [12] (далее – НИОЗ). Основной целью его деятельности является научное обоснование политики и практики по охране, укреплению здоровья и профилактике заболеваний путем проведения научных исследований, образовательной, практической и производственной деятельности в области медицины, общественного здоровья и здравоохранения, ориентированной на потребности населения и государства.

Основными функциями в сфере общественного здоровья НИОЗ являются осуществление научных исследований и участие в разработке единой стратегии государства в области медицины и общественного здоровья; участие в определении и координации национальных приоритетов в сфере научных исследований по направлениям общественного здоровья, а также разработка и внедрение мер по формированию среди населения и медицинских работников ответственного отношения к индивидуальному и общественному здоровью как необходимому условию укрепления здоровья, качества жизни, здорового образа жизни и профилактики заболеваний с привлечением структур гражданского общества и местных сообществ.

Законодательство Республики Армения в сфере общественного здоровья относится к третьей модели (фрагментарной). В данной Республике действует Закон от 4 апреля 1996 года №ЗР-42 «О медицинской помощи и обслуживании населения» [13], в котором общественное здоровье упоминается лишь в части сферы деятельности государственных организаций.

Вопросы реализации государственной политики в области общественного здоровья конкретизируются в Программе Правительства Республики Армения на 2021-2026 гг. [14]. В ней говорится о том, что политика Правительства направлена на сохранение и улучшение здоровья человека и общественного здоровья, обеспечение предоставления доступных и высококачественных услуг здравоохранения. Одним из направлений деятельности Правительства является обеспечение готовности и быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации в сфере общественного здоровья, в частности, представляющие чрезвычайную ситуацию международного значения, а также реализация межведомственного и межотраслевого сотрудничества.

Помимо этого, предусматривается осуществление соответствующих программ по выявлению возможных опасностей и угроз общественному здоровью, задействованию системы мониторинга, здравоохранительному воспитанию населения, развитие осуществления научных исследований в сфере здравоохранения и внедрение результатов на практике.

Главной организацией, проводящей исследования в области общественного здоровья Республики Армения, является «Национальный Институт Здравоохранения им. академика С. Авдалбекяна» Министерства здравоохранения Республики Армения. Институт выполняет работу, направленную на охрану здоровья, выявление проблем, связанных с реализацией стратегий развития государства в области здравоохранения [15]. В качестве целей его деятельности выступают сбор и анализ медицинской статистики и медико-санитарной информации от учреждений здравоохранения, проведение научных исследований и мониторинга с целью изучения состояния здоровья населения, а также подготовка отчетов об оценке деятельности системы здравоохранения Республики Армения.

В части касающейся Российской Федерации (имплицитная модель), отметим, что включение общественного здоровья в число конституционно закрепленных явлений действительности позволяет рассматривать его как ориентир для выработки мер государственной политики и как политико-правовой принцип, необходимый для управления в сфере здравоохранения [6].

В качестве основы межсекторального взаимодействия в области управления здоровьем выступают 12 национальных проектов, направленных на реализацию задач, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [16]. Пять из них направлены на формирование здоровья населения, остальные – на создание комфортной, здоровье формирующей среды. Важное место принадлежит национальному проекту «Демография» и его ключевой составляющей – федеральному проекту «Укрепление общественного здоровья», так как общественное здоровье объединяет все факторы, влияющие на физическое, психическое и социальное благополучие населения, связанные с их образом жизни и средой, в которой они осуществляют свою жизнедеятельность [2].

Кроме того, с января 2020 года Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации введена в действие «Стратегия формирования здорового образа жизни населения, профилактики и контроля неинфекционных заболеваний на период до 2025 года» [17]. Она определяет цели, задачи, принципы государственной политики Российской Федерации в области общественного здоровья. Данный документ разработан в рамках Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 2019 года №254 [18].

Целью Стратегии в области общественного здоровья является формирование здорового образа жизни населения, профилактика, контроль и снижение неинфекционных заболеваний посредством создания единой профилактической среды обитания, жизни и деятельности человека на основе межведомственного взаимодействия всех ветвей власти, секторов, слоев и структур общества, включая здравоохранение, другие министерства, агентства и службы, работодателей, общественные организации. Стратегия не дает определения общественного здоровья, но подразумевает под ним «здоровый образ жизни, профилактику и контроль неинфекционных заболеваний». В рамках имплицитной модели стоит также рассмотреть опыт регулирования отношений в сфере общественного здоровья в Республике Узбекистан, где в 2020 году был издан Указ Президента Республики Узбекистан № УП-6035 «О мерах по смягчению коронавирусной пандемии, кардинальному совершенствованию системы санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения». В развитие данного Указа были приняты два постановления: «О дополнительных мерах по обеспечению общественного здоровья путем дальнейшего повышения эффективности работ по медицинской профилактике» от 12 ноября 2020 года №ПП-4891 [19] и «О мерах по организации деятельности Службы санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья Республики Узбекистан» от 27 июля 2020 года №ПП-4790 [20].

Первым Постановлением регламентируется система органов и сфера их деятельности в области общественного здоровья на республиканском, областном и районном уровне, а также образовывается Координационная комиссия по вопросам профилактики заболеваний и общественного здоровья при Кабинете Министров. Ее основными задачами являются координация деятельности государственных органов и иных организаций в области охраны общественного здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и профилактики заболеваний в целях обеспечения их тесного взаимодействия, эффективности и согласованной работы; организация, выявление, анализ и устранение причин и условий системных недостатков, препятствующих реализации определенных задач по охране общественного здоровья.

Важную роль в обеспечении эффективной реализации государственной политики в сфере общественного здоровья играет Служба санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья Республики Узбекистан, деятельность которой регулируется Постановлением от 27 июля 2020 года №ПП-4790. Служба в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет функции в различных областях здравоохранения, включая ведение единой государственной политики в сфере общественного здоровья; обеспечение эффективной координации деятельности и взаимодействия органов государственного и хозяйственного управления; анализ рисков в процессе выявления, оценки и управления потенциальными рисками в сфере обеспечения общественного здоровья; определение перспективных направлений и координация проведения фундаментальных и прикладных научных исследований в сфере общественного здоровья.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что сфера общественного здоровья выступает приоритетной задачей политики государств, что обуславливает необходимость выработки законодательной базы, направленной на увеличение потенциала общественного здоровья. Однако среди исследуемых нами стран комплексным регулированием в области общественного здоровья обладает только Республика Казахстан и Кыргызская Республика, в которых приняты специальные акты. В связи с этим видится необходимой разработка Модельного закона «Об основах общественного здоровья» Межпарламентской Ассамблеей СНГ, в котором бы закреплялось понятие общественного здоровья, его составляющие, основные направления деятельности органов, ответственных за здравоохранение, особенности организации охраны общественного здоровья.

Список литературы

1. Комарова В.В. Общественное здоровье в конституционно-правовом ракурсе // Образование и право. – 2024. – №1. – С.28-33.
2. Кувшинников О.А., Рыбальченко С.И., Шестакова Т.Е. Укрепление общественного здоровья – приоритет государственной региональной политики // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 16. № 5. С. 32–48.
3. Миллер М.А. Физическое здоровье населения в демографическом развитии России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2008. № 1. С. 85–88.
4. Правовая политика государства в сфере общественного здоровья: научно-практическое пособие / отв. ред. Н. В. Путило. — Москва: Проспект, 2022. — 224 с.
5. Фролова Н.А. Правовая политика в сфере социальной безопасности России: исторические и современные очерки. Проблемы, тенденции, перспективы: монография. М., 2020.
6. Цомартова Ф.В., Путило Н.В. Общественное здоровье: от принципа управления здравоохранением до конституционно-правовой ценности // Журнал российского права. 2023. № 1. С. 93 - 109.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2020. — № 31. — Ст. 4398.
8. Кодекс Республики Казахстан от 7 июля 2020 года № 360-VI ЗРК «О здоровье народа и системе здравоохранения» // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Adilet» URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000360
9. Закон Кыргызской Республики от 12 января 2024 года №14 «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» (принят Жогорку Кенешем Кыргызской Республики 22 ноября 2023 года) // «Эркин Тоо» от 19 января 2024 года №5.
10. Закон Кыргызской Республики от 12 января 2024 года №10 «Об общественном здравоохранении» (принят Жогорку Кенешем Кыргызской Республики 22 ноября 2023 года) // «Эркин Тоо» от 16 января 2024 года №4.
11. Постановление Кабинета Министров Кыргызской Республики от 7 июля 2023 года № 340 «О Национальном институте общественного здоровья при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики» // Опубликован в газете «Эркин-Тоо» от 21 июля 2023 года № 58 (3507).
12. Устав Национального института общественного здоровья при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики (в редакции постановления Кабинета Министров КР от 24 октября 2023 года № 563) // Опубликован в газете «Эркин-Тоо» от 21 июля 2023 года № 58 (3507).
13. Закон Республики Армения от 4 апреля 1996 года №ЗР-42 «О медицинской помощи и обслуживании населения» // Официальные ведомости Республики Армения, 16 мая 1996 года, №7 - 8, Ст. 82.
14. Программа Правительства Республики Армения на 2021-2026 гг. (приложение к Постановлению Правительства Республики Армения № 1363-A от 18 августа 2021 года) // Официальный сайт Правительства Республики Армения URL: https://www.gov.am/files/docs/4736.pdf
15. Официальный сайт Национального Института Здравоохранения им. академика С. Авдалбекяна Министерства здравоохранения Республики Армения URL: https://www.nih.am/am/charter_ structure
16. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2018 г., №20, ст. 2817.
17. Приказ Минздрава России от 15.01.2020 № 8 «Об утверждении Стратегии формирования здорового образа жизни населения, профилактики и контроля неинфекционных заболеваний на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс».
18. Указ Президента РФ от 06.06.2019 №254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» // «Собрание законодательства РФ», 10.06.2019, №23, ст. 2927
19. Постановление Президента Республики Узбекистан от 12 ноября 2020 года №ПП-4891 «О дополнительных мерах по обеспечению общественного здоровья путем дальнейшего повышения эффективности работ по медицинской профилактике» // Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан от 13 ноября 2020 года, №07/20/4891/1514.
20. Постановление Президента Республики Узбекистан от 27 июля 2020 года №ПП-4790 «О мерах по организации деятельности Службы санитарно-эпидемиологического благополучия и общественного здоровья Республики Узбекистан» // Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан от 28 июля 2020 года, №07/20/4790/1116. Spisok literatury:
21. Komarova V.V. Obshchestvennoe zdorov’e v konstitucionno-pravovom rakurse // Obrazovanie i pravo. – 2024. – №1. – S.28-33.
22. Kuvshinnikov O.A., Rybal’chenko S.I., Shestakova T.E. Ukreplenie obshchestvennogo zdorov’ya – prioritet gosudarstvennoj regional’noj politiki // Ekonomicheskie i social’nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. T. 16. № 5. S. 32–48.
23. Miller M.A. Fizicheskoe zdorov’e naseleniya v demograficheskom razvitii Rossii // Izvestiya Irkutskoj gosudarstvennoj ekonomicheskoj akademii. 2008. № 1. S. 85–88.
24. Pravovaya politika gosudarstva v sfere obshchestvennogo zdorov’ya: nauchno-prakticheskoe posobie / otv. red. N. V. Putilo. — Moskva: Prospekt, 2022. — 224 s.
25. Frolova N.A. Pravovaya politika v sfere social’noj bezopasnosti Rossii: istoricheskie i sovremennye ocherki. Problemy, tendencii, perspektivy: monografiya. M., 2020.
26. Comartova F.V., Putilo N.V. Obshchestvennoe zdorov’e: ot principa upravleniya zdravoohraneniem do konstitucionno-pravovoj cennosti // ZHurnal rossijskogo prava. 2023. № 1. S. 93 - 109.
27. The constitution of the Russian Federation (it is accepted by national vote on December 12, 1993) (taking into account the amendments made by Acts of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 No. 6-FKZ of 30.12.2008 No. 7-FKZ, of 05.02.2014 No. 2-FKZ, of 01.07.2020 No. 11-FKZ)//SZ Russian Federation. — 2020. — № 31. - Art. 4398.
28. Code of the Republic of Kazakhstan dated July 7, 2020 No. 360-VI of the air defense missile system “On the health of the people and the health care system “//Information and legal system of regulatory legal acts of the Republic of Kazakhstan” Adilet “URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000360
29. Law of the Kyrgyz Republic of January 12, 2024 No. 14 “On the protection of the health of citizens in the Kyrgyz Republic” (adopted by the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic on November 22, 2023) / Erkin Too of January 19, 2024 No. 5.
30. Law of the Kyrgyz Republic of January 12, 2024 No. 10 “On Public Health” (adopted by the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic on November 22, 2023) / Erkin Too of January 16, 2024 No. 4.
31. Decree of the Cabinet of Ministers of the Kyrgyz Republic of July 7, 2023 No. 340 “On the National Institute of Public Health under the Ministry of Health of the Kyrgyz Republic “//Published in the newspaper” Erkin-Too “of July 21, 2023 No. 58 (3507).
32. Charter of the National Institute of Public Health under the Ministry of Health of the Kyrgyz Republic (as amended by Resolution of the Cabinet of Ministers of the Kyrgyz Republic of October 24, 2023 No. 563) / Published in the Erkin-Too newspaper of July 21, 2023 No. 58 (3507).
33. Law of the Republic of Armenia of April 4, 1996 No. ЗР-42 “On medical care and public services “//Official Gazette of the Republic of Armenia, May 16, 1996, No. 7-8, Art. 82.
34. Program of the Government of the Republic of Armenia for 2021-2026 (Appendix to the Decree of the Government of the Republic of Armenia No. 1363-A dated August 18, 2021) / Official website of the Government of the Republic of Armenia URL: https://www.gov.am/files/docs/4736.pdf
35. Official website of the Academician S. Avdalbekyan National Institute of Health of the Ministry of Health of the Republic of Armenia URL: https://www.nih.am/am/charter_structure
36. Decree of the President of the Russian Federation of 07.05.2018 No. 204 “On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024 “//Collection of legislation of the Russian Federation of 2018, No. 20, Art. 2817.
37. Order of the Ministry of Health of Russia of 15.01.2020 No. 8 “On approval of the Strategy for the formation of a healthy lifestyle of the population, prevention and control of non-communicable diseases for the period up to 2025” / SPS “Consultant Plus”
38. Decree of the President of the Russian Federation of 06.06.2019 No. 254 “On the Strategy for the Development of Healthcare in the Russian Federation for the Period up to 2025 “//” Collection of Legislation of the Russian Federation,” 10.06.2019, No. 23, Art. 2927
39. Decree of the President of the Republic of Uzbekistan of November 12, 2020 No. PP-4891 “On additional measures to ensure public health by further increasing the effectiveness of medical prevention” / National database of legislation of the Republic of Uzbekistan of November 13, 2020, No. 07/20/4891/1514.
40. Decree of the President of the Republic of Uzbekistan dated July 27, 2020 No. PP-4790 “On measures to organize the activities of the Service of Sanitary and Epidemiological Well-being and Public Health of the Republic of Uzbekistan” / National database of legislation of the Republic of Uzbekistan dated July 28, 2020, No. 07/20/4790/1116.

Скачать