Вопросы государственного контроля в системе государственного управления Российской Федерации

• БАРАНОВ М.Л.кандидат юридических наукmail@law-books.ru

Деятельность органов контроля и надзора не отвечает современным требованиям вследствие несовершенства законодательной базы. Правовая регламентация отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля и надзора, имеет многочисленные недостатки. В частности, не всегда прописана функциональная принадлежность и компетенция должностных лиц контрольных и надзорных органов, на законодательном уровне не определены меры их правовой защиты в контрольном процессе, а также критерии ответственности за допущенные нарушения.

Ключевые слова: социальный контроль, государственные и общественные институты, механизм планирования, народнохозяйственный комплекс

Внаучной и юридической литературе контроль с точки зрения понятия и содержания рассматривается как в общесоциальном, так и в правовом значениях [1].

В общесоциальном значении контроль – явление, присущее всякой совместной деятельности, где складываются какие-либо общественные отношения, он является одним из средств регулирования этих отношений. Понятие «социальный контроль» неоднозначно. В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем происходящие в социальной системе (обществе, группе и т.п.) процессы, обеспечивающие ее устойчивость и управление в ней. Другие полагают, что это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок) [2].

Некоторые авторы под социальным контролем подразумевают «механизмы, регулирующие общественные отношения путем создания, поддержания и воспроизведения соответствующих стандартов, образцов, типовых масштабов поведения людей, определения конкретных прав и обязанностей каждого человека». Наконец, специалисты по управлению исходят из того, что контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров [3].

Автор поддерживает точку зрения М.С. Студеникиной, которая указывает, что «социальное назначение контроля, каким бы органом он ни осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получает от управляющего звена (органа, должностного лица). В процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков» [4].

Контролю свойственна информационная природа, что требует организации приема, пре- образования, хранения, использования и передачи информации. Информация никогда и нигде не встречается в чистом виде, без материального носителя. Несмотря на то, что в социальных системах на первый план выдвигается семантическая (смысловая) сторона информации, раскрывающая ее содержание и представляющая значение и ценность для контрольной деятельности, количество поступающей информации не теряет своего значения: оно может быть измерено и регулируемо. Более того, расширение объемов информации может содействовать углублению познания контролируемых процессов, отбирать с точки зрения положительного воздействия на них наиболее ценную и существенную информацию [5].

Содержанием любой управленческой деятельности, включая контрольную, является достижение поставленной цели [6].

При рассмотрении целей контроля основным становится вопрос о соотношении целей управления и целей контроля. Этот вопрос для понимания контроля важен хотя бы потому, что в зависимости от его понимания определяется характер всей контрольной деятельности. Некоторые авторы (например, Е.Старосьцяк) относят контроль к некоей «вторичной» деятельности. В подходе Е. Старосьцяка, который можно отнести к узкому пониманию сущности контроля, контроль отделен от любого вида деятельности и ему отведена роль «улучшения деятельности». При подобном подходе можно представить, будто деятельность существует сама собой и обходится без контроля. Если же мы хотим ее усовершенствовать, улучшить, то обращаемся к контролю, который в этом случае становится вспомогательной, вторичной деятельностью [7].

Узость данного подхода выясняется при рассмотрении вопроса о соотношении целей управления и целей контроля. Действительно, перед системой управления ставится определенная цель. Задается она извне системы или формулируется самой системой – это в данном случае не важно. Система управления для достижения поставленной цели использует имеющиеся в ее распоряжении условия и средства: механизм планирования, организации, мотивации, контроля, а также соответствующие ресурсы. Все эти условия и средства направлены на получение конечного результата, сформулированного в цели [8].

Рассматривая контрольную деятельность под таким углом зрения, можно увидеть, что она является одной из составляющих по достижению конечного результата, одной из составляющих управленческой деятельности, такой же равноправной и первичной, как, например, планирование. В достижении конечного результата у планирования есть своя цель, у контроля своя. А. Файоль так сформулировал цель контроля: «В любом мероприятии цель контроля состоит в проверке того, все ли происходит в соответствии с принятым планом, действующими инструкциями и установленными принципами».

В этом неполном определении цели контроля обращает на себя внимание то, что цель контроля состоит в проверке хода дел в соответствии с планом, а отсюда следует вывод, что контроль – вторичная деятельность, поскольку она следует за плановой деятельностью. Действительно, такая аргументация может показаться основательной, если не принять во внимание, что процесс составления плана нуждается в контроле. Нужно проверять исходную информацию с точки зрения ее точности и достоверности, реальности сроков выполнения плана, закладываемых в план, реальности обеспечения плана ресурсами и т.д. Таким образом, в контроле нуждается не только выполнение плана, но и предплановая стадия, когда формулируется план или цель деятельности всей системы управления. Более подробно взаимосвязь контроля и других функций управления будет рассмотрена ниже, а пока вернемся к целям контроля [9].

Если перед системой управления поставлена цель, вся управленческая деятельность направлена на ее выполнение, то отдельные виды управленческой деятельности в этом смысле являются вторичными: плановая, организационная, контрольная и др. Относительно друг друга эти деятельности являются первичными и самостоятельными. Другое дело, что в отдельные периоды развития, например, экономики нашей страны, основной упор делался на главные виды деятельности с точки зрения получения конечного результата и сложившихся условий, выбиралось звено, «ухватившись за которое, можно вытащить всю цепь». В тридцатые годы упор в управлении был сделан на плановую и учетную деятельность, что привело к развитию науки о планировании и науки об учете.

Цели контроля должны быть подчинены общей цели, стоящей перед системой управления, и направлены на ее осуществление. В связи с этим в вопросе определения цели контроля можно согласиться с общим подходом, в соответствии с которым «цель контроля состоит в том, чтобы поддерживать выход продукции на том уровне, который удовлетворяет требованиям системы» [9].

По объектам контроля социальный контроль можно подразделить на следующие виды:

контроль над деятельностью государства, его органов, над деятельностью общественных орга- низаций, трудовых коллективов, деятельностью должностных лиц, деятельностью граждан, иностранцев и лиц без гражданства [10].

По субъектам, которыми он осуществляется, различаются государственный и общественный контроль. Государственный контроль, в свою очередь, подразделяется на контроль, осуществляемый государством в целом, например, за мерой труда и потребления и контроль, осуществляемый государственными органами, администрацией предприятий и учреждений, должностными лицами государственных органов.

Цели и задачи контроля осуществляются при соблюдении определенных принципов контроля. Принципы контроля – это одно из фундаментальных понятий, характеризующих такое сложное явление, как контроль. Проблема принципов контроля в теоретическом, методологическом и практическом аспектах пока недостаточно разработана [8].

Принцип контроля можно определить как общепризнанное правило действия в контрольных ситуациях. Принцип контроля воплощает экономические, социальные и другие закономерности сферы контроля и в то же время определяет строгие требования, согласно которым формируется и функционирует подсистема контроля в системе управления производством.

Принцип контроля является конкретизацией характерных особенностей контроля в системе управления, основывается на его закономерностях и служит конкретным выражением их действия. При этом принцип контроля может выражать действие всех или нескольких закономерностей, а также одной из них. Принципы контроля должны отвечать определенным требованиям. К таким требованиям могут быть отнесены, например, следующие: объективность, определенность, устойчивость, конкретность, взаимосвязь с другими принципами и т.д [11].

К общим принципам управленческого контроля могут быть отнесены принципы:

–нейтральности,

–экономичности,

–непрерывности,

–действенности,

–своевременности и др.

В теории принципов контроля необходимо выделить понятие «принцип контрольности», который концентрирует и фиксирует одну из объективных закономерностей функционирования всякой организации: государства, единого народнохозяйственного комплекса, министерства, объединения, предприятия.

Предметом контроля может быть деятельность организаций и органов управления в целом (общий контроль) и деятельность организаций в отдельных сферах или по отдельным операциям (частный контроль) [1].

Предметом контроля таких объектов контроля как организации, органы управления и их отдельные элементы или части, является их деятельность в соответствии с установленными законами, нормами, правилами, решениями, поручениями, то есть предметом контроля является определенное состояние объекта контроля на определенную дату. Для управления важно знать также состояние объекта не только к точной дате, но и в течение некоторого времени в будущем, то есть требуется предсказать развитие состояния объекта в будущем. Применительно к таким объектам контроля, как организация, можно сказать, что требуется знать поведение или динамику состояния организации [6].

Целесообразно считать предметом контроля состояние и поведение объектов контроля в целом и их частей. В этом смысле, как верно отмечает Е.А. Кочерин, предмет контроля является как бы суженным, неполным объектом. Он включает в себя те свойства и характеристики объекта, на которые направлена контрольная деятельность или которые используются в этой деятельности в качестве ее средства [12].

Необходимость общетеоретического исследования проблем контроля и надзора вызывается и рядом других причин [13]:

–социальными – изменением условий контрольной и надзорной форм деятельности в связи с проводимыми реформами; –теоретическими – потребностью комплексного анализа сущности и содержания контроля и надзора в качестве автономных форм юридической деятельности, их сходства и различий, взаимодействия и взаимообусловленности, четкого определения функциональной принадлежности; –практическими – необходимостью повышения эффективности деятельности органов контроля и надзора [14].

Объективное увеличение объема служебных операций, осуществляемых должностными лицами органов контроля и надзора в различных сферах экономического, административно-политического и социально-культурного строительства в связи с проводимыми реформами, требует скорейшей разработки и принятия Концепции контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации.

В ее содержание обязательно следует включить общетеоретические и методические разработки, а также обоснованные конкретные предложения по дальнейшему научному освоению и организационно-правовому совершенствованию механизмов контроля и надзора, по их надлежащему законодательному регулированию [15].

Такая концепция должна стать основой для подготовки и принятия Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации».

Деятельность органов контроля и надзора не отвечает современным требованиям вследствие несовершенства законодательной базы. Правовая регламентация отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля и надзора, имеет многочисленные недостатки. В частности, не всегда прописана функциональная принадлежность и компетенция должностных лиц контрольных и надзорных органов, на законодательном уровне не определены меры их правовой защиты в контрольном процессе, а также критерии ответственности за допущенные нарушения.

Необходимо на основе соответствующей Концепции принять Федеральный закон «О государственном контроле в Российской Федерации», продолжить работу по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность современных федеральных служб в части уточнения их функций, улучшения координации, кадровой обеспеченности, процессуализации их контрольных полномочий [16].

В целях повышения эффективности контроля следует всемерно усиливать координацию контролирующих структур. Отсутствие единого координирующего центра контрольной деятельности в масштабах всей страны обусловливает необходимость создания специального федерального органа власти, призванного осуществлять координацию и методическое обеспечение всех контролирующих органов (либо временно до создания соответствующего государственного органа возложить эту функцию на контрольное управление Администрации Президента РФ).

Рассматривая концептуальные вопросы государственного управления через призму публично-правовых отношений, Ю.А. Тихомиров формулирует следующее определение: государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.

Для создания эффективной и демократической системы государственного контроля Ю.А.

Тихомиров считает необходимым решить следующие задачи: государственный контроль призван, во-первых, выступать как постоянно осуществляемая государственная деятельность не одного, а многих и даже всех органов государства. Во-вторых, нужно сформировать вполне стройную, динамичную, неутяжеленную систему государственного контроля, охватывающую все его виды. В-третьих, необходимо придать контролю демократический и гласный характер, сделать участие в нем доступным для общественности [2]. В-четвертых, государственный контроль должен быть не самодовлеющим институтом, а средством эффективного решения государственных, экономических, социальных и иных задач. В-пятых, добиться высокого уровня качества контроля можно с помощью правового контроля, основанного на законодательстве, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченное усмотрение [15].

Разделяя позицию Ю.А. Тихомирова, мы полагаем, что обозначенные им задачи могут и должны быть дополнены концептуальным обоснованием и формированием новой подотрасли публичного права, то есть контрольного права. Попытаемся показать это в дальнейшем изложении. Как известно, в исследованиях многих юристов (особенно административистов) контроль определяется как способ обеспечения законности и дисциплины в управлении государственными и общественными делами, а также как функция властеотношений, специфическая стадия юридического процесса, руководства, форма демократии, метод управления, элемент, правовая форма деятельности государственных органов и т.д. Широкое распространение получило институциональное (профессиональное) понимание контроля, определение его в качестве заключительной фазы управленческого процесса1.

Вместе с тем, как справедливо отмечал Е.А.

Кочерин, контрольная деятельность на протяжении многих десятилетий служила и служит средством для политической борьбы за власть, что не могло не нанести существенного ущерба для правильной постановки системы государственного контроля в нашей стране [17]. Для того чтобы сегодня в России политическая власть была эффективной, требуется, как верно пишет О.Ф. Шабров, «единение народа и власти», а для этого нужна эффективная политическая обратная связь в виде «легального, институированного контроля общества над элитой» [18]. Однако вряд ли можно считать корректными выводы О.Ф.

Шаброва о необязательности наличия цели для управления и неправомерности считать целеполагание неотъемлемой функцией управления [18], за что его справедливо критиковали в литературе [19].

Нельзя не заметить, что легитимация и легализация контроля как имманентного признака (свойства) народовластия и неотъемлемой функции государства (равно как и системы его орга- нов – президентских, законодательно-представительных, исполнительных, судебных и контрольных) – невозможна без публичного права вообще, политического, или государственного права в частности, и контрольного права как одной из подотраслей публичного права [20]. Одними из первых ученых в отечественной юридической науке, вплотную подошедших к логическому обоснованию и постулированию необходимости «контрольного права» через призму рассмотрения контроля как правовой деятельности, выступили В.М. Горшенев и И.Б. Шахов [21]. Сформулированные ими полтора десятилетия тому назад выводы сохраняют свою острую актуальность и значимость, а именно: прежде всего, контроль – такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических задач. Причем в качестве предмета операций в данном случае выступают одновременно и нормы материального, и нормы процессуального права. Так, контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому служат три группы норм [22]. Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности.

Эта группа норм создает предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности [23].

Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы определяют оптимальные варианты контрольного процесса и непосредственно направлены на обеспечение эффективности достижения юридического результата. Они закрепляют: организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнния предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля [24].

Третья группа норм самая широкая по объему, ибо субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм [25]. Нормы этой группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства.

Список литературы

1. Долгий М.О. К вопросу о понятии и понимании правового государства: теоретико-правовой аспект // Международный научный вестник. 2022. № 2. С. 18-19.
2. Канкулов А.Х., Теппеев А.А. Контроль и надзор. Правительственный контроль // Право и управление. 2022. № 7. С. 216.
3. Бакиров В.С. Социальный контроль как регулятор общественных отношений: Автореф. дисс.… канд. юрид. наук. Харьков, 1976; Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981. С. 26–28.
4. Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981. С. 14, 15.
5. Марков К.В. Государственный контроль. М., 2004. С. 11.
6. Мусатов В.В., Поленов Д. Некоторые вопросы правового регулирования деятельности транснациональных корпораций в сфере информационных технологий (по материалам судебной практики) // Право и управление. 2022. № 9. С. 37.
7. Курочкина О.А. К вопросу о способах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в российской правоприменительной практике // Право и управление. 2022. № 11. С. 22.
8. Раджабов Р.О. К вопросу безопасности участников в уголовном судопроизводстве // Право и управление. 2022. № 11. С. 157.
9. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2000. С. 13.
10. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс.… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.
11. Гутман М.Ю., Исмагилов Р.Ф., Орлов В.Н., Старовойтова О.Э. Размышления о финансовом суверенитете в контексте угроз национальной безопасности России // Право и управление. 2022. № 9. С. 26.
12. Кочерин Е.А. Указ. соч. С. 19.
13. Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1. С. 30–33.
14. Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дисс.… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 34.
15. Аливердиева М.А. Место и роль полиции в системе взаимодействия правоохранительных органов по защите окружающей среды в Российской Федерации // Международный научный вестник. 2022. № 3. С. 54-55.
16. Шорина E.B. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 103.
17. Кочерин Е.А. Децентрализация без потери контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 3.
18. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М.: Интеллект, 1997. С. 188.
19. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д.: Издательский центр «МарТ», 2000. С. 53.
20. Курочкина О.А. К вопросу о способах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в российской правоприменительной практике // Право и управление. 2022. № 11. С. 22.
21. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987.
22. Машекуашева М.Х. Особенности огневой подготовки сотрудников органов внутренних дел: подготовка к участию в контртеррористических операциях // Право и управление. 2022. № 7. С. 150.
23. Гончаров И.А. Исторические аспекты развитие системы объектов права собственности в Российской Федерации // Международный научный вестник. 2022. № 3. С. 23.
24. Богинский М.М. Основы механизма обеспечения безопасности личности в уголовном процессе // Право и управление. 2022. № 7. С. 170.
25. Харзинова В.М., Шхагапсоев Т.Р. Сравнительно-правовой анализ применения мер уголовно-процессуального принуждения // Международный научный вестник. 2022. № 4. С. 61-62. Spisok literatury:
26. Long M.O. To the question of the concept and understanding of the rule of law: theoretical and legal aspect//International Scientific Bulletin. 2022. № 2. S. 18-19.
27. Kankulov A.Kh., Teppeev A.A. Control and supervision. Government control//Law and administration. 2022. № 7. S. 216.
28. Bakirov V.S. Social control as a regulator of public relations: Author. diss.... cand. jurid. sciences. Kharkov, 1976; Social control in the USSR. Voronezh, 1981. S. 26-28.
29. Social control in the USSR. Voronezh, 1981. S. 14, 15.
30. Markov K.V. State control. M., 2004. S. 11.
31. Musatov V.V., Polenov D. Some issues of legal regulation of the activities of transnational corporations in the field of information technology (based on the materials of judicial practice)//Law and management. 2022. № 9. S. 37.
32. Kurochkina O.A. On the question of how to protect the rights of business entities in Russian law enforcement practice//Law and management. 2022. № 11. S. 22.
33. Radjabov R.O. On the issue of the safety of participants in criminal proceedings//Law and management. 2022. № 11. S. 157.
34. E.A. Kocherin. Fundamentals of state and management control. M.: Filin Information and Publishing House, 2000. S. 13.
35. A.Z. Zavalunov. Legal foundations of state control in the sphere of executive power: Diss.... cand. jurid. sciences. M., 2009. S. 12.
36. Gutman M.Yu., Ismagilov RF, Orlov V.N., Starovoitova O.E. Reflections on financial sovereignty in the context of threats to Russia’s national security//Law and governance. 2022. № 9. S. 26.
37. Kocherin E.A. Decree. Op. S. 19.
38. Yu.G. Arzamasov. Control of the judicial power over departmental regulations//Russian judge. 2005. № 1. S. 30-33.
39. A.B. Yablonskaya. Control and supervisory function of state power in the Russian Federation (theoretical and legal study): Diss.... cand. jurid. sciences. M., 2009. S. 34.
40. M.A. Aliverdieva. Place and role of the police in the system of interaction between law enforcement agencies for environmental protection in the Russian Federation//International Scientific Bulletin. 2022. № 3. S. 54-55.
41. Shorin E.B. Control over the activities of government bodies in the USSR. M.: Science, 1981. S. 103.
42. Kocherin E.A. Decentralization without loss of control//Controlling. 1991. № 1. S. 3.
43. Shabrov O.F. Political governance: the problem of stability and development. M.: Intelligence, 1997. S. 188.
44. Zerkin D.P., Ignatov V.G. Fundamentals of the theory of public administration. Course of lectures. Rostov n/D.: Publishing Center “MarT,” 2000. S. 53.
45. Kurochkina O.A. On the question of how to protect the rights of business entities in Russian law enforcement practice//Law and management. 2022. № 11. S. 22.
46. Gorshenev V.M., Shakhov I.B. Control as a legal form of activity. M.: Jurid. lit., 1987.
47. Mashekuasheva M.Kh. Features of fire training of employees of internal affairs bodies: preparation for participation in counter-terrorist operations//Law and management. 2022. № 7. S. 150.
48. Goncharov I.A. Historical aspects of the development of the system of property rights in the Russian Federation//International Scientific Bulletin. 2022. № 3. S. 23.
49. Boginsky M.M. Fundamentals of the mechanism for ensuring personal safety in criminal proceedings //Law and management. 2022. № 7. S. 170.
50. Kharzinova V.M., Shkhagapsoev T.R. Comparative legal analysis of the application of criminal procedure coercion measures//International Scientific Bulletin. 2022. № 4. S. 61-62.

Скачать