Проблемы правовой квалификации объектов гражданской инфраструктуры как военных целей в условиях вооруженного конфликта

Введение

Современные методы ведения войны характеризуются возрастанием числа атак на объекты, которые одновременно имеют гражданское и военное значение. Энергетические сети, узлы связи, транспортная инфраструктура, системы водоснабжения обеспечивают жизнедеятельность гражданского населения и нередко используются вооруженными силами для передачи команд, переброски войск и снабжения. Между тем, такое совмещение функций приводит к проблеме, суть которой сводится к тому, что определение того, при каких условиях воздействие на подобный объект признается правомерным поражением военной цели, а при каких – запрещенными нападением врага на гражданский объект. При этом критерии, которые были закреплены в 1977 году в ст. 52 Дополнительного протокола I [1], не могут учесть степень взаимопроникновения гражданских и военных функций, характерную для современной инфраструктуры XXI века. С учетом этого, цель настоящей статьи заключается в анализе действующих международно-правовых критериев квалификации объектов гражданской инфраструктуры в качестве военных целей и выявление проблем их применения к объектам двойного назначения.

Историко-правовые предпосылки формирования принципа различения Разграничение военных и гражданских объектов является одним из последовательно развивавшихся элементов права вооруженных конфликтов. Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов [2; 3] закрепили ряд ограничений методов и средств ведения войны, однако не сформировали столь детализированной системы определе - ния военной цели, какая существует в современном международном гуманитарном праве.

Развитие авиации и расширение масштабов вооруженных конфликтов в первой половине XX века существенно обострили проблему защиты гражданского населения и гражданских объектов. Практика Второй мировой войны продемонстрировала сложность разграничения военных и гражданских объектов в условиях масштабного воздействия на промышленную и транспортную инфраструктуру.

Также необходимо отметить и Женевские конвенции 1949 года [4], которые существенно расширили международно-правовую защиту гражданского населения. Однако детальная регламентация вопросов выбора объектов нападения получила дальнейшее развитие, главным образом, в Дополнительном протоколе I 1977 года. Так, статья 48 Протокола I закрепила общее правило различения, согласно которому «для обеспечения уважения и защиты гражданского населения и гражданских объектов стороны, находящиеся в конфликте, должны всегда проводить различие между гражданским населением и комбатантами, а также между гражданскими объектами и военными объектами и соответственно направлять свои действия только против военных объектов» [1].

Статья 52 Протокола I более детально развила данное правило применительно к гражданским объектам. Она не только закрепила защиту гражданских объектов, установив, что «они не должны являться объектом нападения или репрессалий», но также и установила положительное определение военной цели, позволяющее определить обстоятельства, при которых гражданский по своему первоначальному назначению объект может приобрести иной правовой статус. Пункт 2 статьи 52 содержит положительное определение военного объекта. Таковым признается объект, который «в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносит эффективный вклад в военные действия», а его «полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация… даёт явное военное преимущество» [1]. Из приведенной формулировки следуют два условия отнесения объекта к военной цели. В первую очередь, объект должен объективно способствовать военным действиям одним из четырех перечисленных способов, а именно – характером (изначальным военным предназначением), расположением (значением территории безотносительно к её функциональному использованию), назначением (планируемым будущим применением) или использованием (фактическим текущим применением в военных целях). Вторым условием из анализа данной нормы является то, что его поражение должно давать военное преимущество, определенное применительно к конкретным обстоятельствам (другими словами, не предполагаемое абстрактно). Отсутствие хотя бы одного из этих условий исключает правомерную квалификацию объекта в качестве военной цели. Критерии отнесения объектов к военным целям по международному гуманитарному праву Согласно п. 2 ст. 52 Дополнительного протокола I 1977 года военными целями в отношении объектов являются только те объекты, которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и чье полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация при существующих в данный момент обстоятельствах дают определённое военное преимущество [1]. Как справедливо отмечается в литературе (например, Я.Н. Аду, М.С. Рамич), формулировка п. 2 ст. 52 Протокола I носит достаточно абстрактный характер и допускает широкое толкование сторонами конфликта [5, с. 68].

Из данной нормы следуют два критерия (которые являются взаимосвязанными). Первый критерий заключается в наличии эффективного вклада объекта в военные действия, причем такой вклад определяется с учетом характера, расположения, назначения или использования объекта. Второй же критерий состоит в том, что уничтожение, захват или нейтрализация объекта должны предоставить определенное военное преимущество. Следовательно, наличие одного критерия без другого недостаточно для квалификации объекта в качестве военной цели. Заметим, что характер объекта связан с его природой и присущими ему свойствам. В свою очередь, «расположение» приобретает значение в тех случаях, когда географическое положение объекта обусловливает его военную значимость. Категория «назначение» связана с предполагаемым будущим использованием; а «использование» – с фактическим применением объекта в конкретный период.

Особое значение имеет последняя категория применительно к объектам двойного назначения. Изначально гражданский объект может приобрести признаки военной цели вследствие его фактического использования для обеспечения военных действий. При этом квалификация должна осуществляться с учётом конкретных обстоятельств, существующих в соответствующий момент, а не исключительно на основании предположений о потенциальной полезности объекта.

Пункт 3 статьи 52 Протокола I вводит презумпцию гражданского характера объекта в случае сомнения относительно его фактического использования. Примечательно, что разработчики Протокола прямо перечисляют типичные примеры подобных объектов. Таковыми являются, к примеру, места отправления культа, жилые дома и иные жилые постройки, школы. Подобное перечисление, на наш взгляд, акцентирует внимание сторон конфликта на объектах повышенной социальной значимости, ошибочное отнесение которых к военным целям способно причинить особенно значительный вред гражданскому населению. Вместе с тем сама презумпция, возлагая бремя ее опровержения на сторону, планирующую нападение, не содержит указания на стандарт доказывания, необходимый для этого, что оставляет применение нормы в значительной степени зависящим от усмотрения командира, принимающего решение о нападении.

Как видим, современная модель правового регулирования строится на сочетании общего гражданского иммунитета и строго определенных условий, при наличии которых конкретный объект может стать военной целью.

Объекты двойного назначения как самостоятельная проблема правовой квалификации Международное гуманитарное право не содержит самостоятельной категории «объектов двойного назначения». Данное понятие используется преимущественно в доктрине для обозначения объектов, которые одновременно имеют гражданское и военное использование.

К таким объектам в зависимости от конкретных обстоятельств могут относиться элементы энергетической инфраструктуры, транспортные узлы, телекоммуникационные системы, промышленные предприятия, порты, аэродромы и цифровые объекты. Причем такой подход находит развитие и применительно к объектам информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Объекты ИКТ-инфраструктуры могут быть отнесены к военным целям при соответствии одному из тех же четырех критериев – сущности, расположения, назначения или использования [5, с. 73].

Специфика их правовой оценки состоит в необходимости установить, имеет ли военное использование объекта такое значение, которое позволяет признать его соответствующим критериям статьи 52 Протокола I. Так, к примеру, единая энергетическая система может одновременно обеспечивать функционирование военных объектов, больниц, предприятий, жилых домов и объектов водоснабжения. Аналогичная ситуация возникает в отношении транспортной инфраструктуры, которая может использоваться как для гражданских перевозок, так и для военного снабжения. Однако сам факт такого совмещения функций не означает автоматической утраты объектом гражданской защиты. Особое значение приобретает вопрос о характере военного вклада. Необходимо различать непосредственное использование объекта для военных действий и его опосредованное влияние на общий экономический или социальный потенциал государства. Такое разграничение препятствует чрезмерно широкому толкованию статьи 52 Протокола I. Если любое опосредованное влияние на способность государства продолжать вооруженный конфликт признавать достаточным основанием для квалификации объекта в качестве военной цели, потенциально под угрозой поражения окажется значительная часть гражданской инфраструктуры.

Вместе с тем международное гуманитарное право не устанавливает универсального количественного порога военного использования объекта.

Принцип пропорциональности и оценка сопутствующего ущерба гражданской инфраструктуре Даже установление того, что конкретный объект является военной целью, не означает автоматической правомерности нападения на него. Самостоятельное значение имеет принцип пропорциональности. Пункт 5(b) статьи 51 Дополнительного протокола I запрещает нападение, от которого можно ожидать, что оно вызовет случайные потери жизни среди гражданского населения, ранения гражданских лиц или ущерб гражданским объектам, которые были бы чрезмерными по отношению к ожидаемому конкретному и непосредственному военному преимуществу. Данное правило также относится к нормам обычного международного гуманитарного права. Таким образом, необходимо разграничивать квалификацию объекта и оценку конкретной атаки.

Первый вопрос определяется, прежде всего, посредством ст. 52 Дополнительного протокола I, тогда как второй требует применения, в частности, принципа пропорциональности. Особая сложность в данном случае возникает при оценке ущерба гражданской инфраструктуре. В случае поражения энергетических, транспортных или коммуникационных объектов последствия могут выходить далеко за пределы непосредственного физического повреждения.

Обозначенное обстоятельство ставит вопрос о пределах учета предсказуемых вторичных последствий при принятии решения об атаке.

Представляется, что если такие последствия являлись достаточно предсказуемыми в конкретных обстоятельствах, их нельзя полностью исключать из правовой оценки ожидаемого гражданского вреда. Вместе с тем международное гуманитарное право не устанавливает универсальной количественной формулы, позволяющей математически сопоставить военное преимущество и гражданский ущерб.

Дополнительную сложность представляет серия последовательных атак на взаимосвязанные элементы одной инфраструктурной системы.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что международное гуманитарное право не содержит универсальной специальной формулы, определяющей порядок математического суммирования последствий таких атак. Вместе с тем, при изменении обстоятельств последующих атак последствия предыдущих воздействий могут иметь значение для прогнозирования ожидаемого гражданского ущерба и выбора мер предосторожности. Аналогичная проблема разграничения непосредственных последствий поражения объекта и последующего гражданского вреда возникает и при оценке последствий уничтожения воздушных объектов, когда падение сбитого летательного аппарата либо его фрагментов способно причинить вред гражданской инфраструктуре. Данный аспект требует самостоятельного рассмотрения с учетом особенностей правовой квалификации самого воздействия и последующего причинения вреда.

Современные тенденции и неразрешенные вопросы правоприменения Инфраструктура, о которой идет речь в вооруженных конфликтах последних десятилетий, все реже поддается описанию как набор разрозненных объектов. Энергосети связывают между собой больницы, водоканалы и узлы связи; транспортные коридоры одновременно обслуживают гражданские перевозки и переброску войск; цифровые и телекоммуникационные системы обеспечивают функции, зачастую не имеющие никакого отношения к военным действиям, но технически завязанные на ту же инфраструктуру, что и военная связь. Применительно к объектам информационно-коммуникационных технологий Я.Н. Аду и М.С. Рамич отмечают, что подобная «комплексная инфраструктура» становится критически важной для функционирования государства в целом, что заведомо осложняет её однозначное отнесение к гражданской или военной категории [5, с. 69]. Из этого можно сделать промежуточный вывод о том, что понятие военной цели, закрепленное в статье 52 Протокола I, становится труднее применимым к системам, отдельные элементы которых не существуют изолированно друг от друга. В данном случае ключевым вопросом остается вопрос о том, какая степень военного использования гражданского объекта будет достаточной для признания эффективного вклада в военные действия. В настоящее время право не дает ответа на этот вопрос. Введение количественного порога (к примеру, определенной доли мощности энергосистемы, приходящейся на военные нужды) не сможет, по нашему мнению, разрешить данную проблему. Одно и то же по объему использование может иметь разное значение в зависимости от масштаба конфликта и устройства конкретной системы снабжения. К похожему выводу приходит и М. Шмитт, разбирая практику поражения объектов двойного назначения указывая, что удельный вес военного использования следует оценивать не изолированно, а в совокупности с иными обстоятельствами конкретного случая [6]. Иными словами, вопрос решается через оценку значения объекта именно для тех военных действий, ради пресечения которых рассматривается нападение.

Отдельная сложность состоит в последствиях, которые ощущает гражданское население уже после того, как один из элементов системы выведен из строя. Прямой ущерб от удара может выглядеть незначительным в том случае, когда сам объект является небольшим по своему размеру, однако отключение, к примеру, подстанции способно на несколько дней лишить водоснабжения город, который эта подстанция даже не обслуживает напрямую. О. Хэтэуэй, А. Хан и М. Ревкин прямо указывают на эту особенность применительно к современным ударам по энергетической инфраструктуре. Авторы считают, что последствия для гражданского населения часто выходят далеко за пределы точки удара и должны учитываться при оценке соразмерности, если они были разумно предсказуемы на момент принятия решения об атаке [7].

Схожая логика применима и к сериям последовательных ударов по элементам одной системы. После первого удара состояние инфраструктуры меняется, а вместе с ним меняется и масштаб последствий следующего. Аналогичное по силе воздействие на уже ослабленную систему способно причинить населению куда больший вред, чем идентичный по параметрам первый удар. Универсальной методики суммирования подобных последствий международное гуманитарное право не предлагает, но это не означает, что каждую следующую атаку можно планировать так, будто предыдущих не было. Оценка соразмерности должна исходить из состояния объекта именно на момент принятия конкретного решения, включая уже причинённый ущерб.

Наконец, общий критерий военной цели не действует в отрыве от остальных норм международного гуманитарного права. Статья 54 Протокола I ограничивает методы ведения войны, способные лишить население объектов, необходимых для выживания, прежде всего, продовольствия, воды и обеспечивающей их инфраструктуры.

Таким образом, основная трудность правоприменения связана с необходимостью применять критерий военной цели к системам, где военные и гражданские функции переплетены, а последствия удара не ограничиваются точкой поражения. Решение об атаке предполагает последовательную оценку нескольких обстоятельств:

- фактического военного использования объекта и его значения для конкретных военных действий; - ожидаемого военного преимущества; - предсказуемого гражданского ущерба, включая последствия для связанных систем; - изменений, вызванных предыдущими ударами; - применимости специальных норм защиты, включая статью 54 Протокола I. Заключение Проведенный анализ показывает, что существующие нормы международного гуманитарного права позволяют осуществлять правовую квалификацию объектов гражданской инфраструктуры в качестве военных целей и применимы к современным объектам двойного назначения. Основой такой квалификации остается п. 2 ст. 52 Дополнительного протокола I 1977 года, связывающий статус военной цели с одновременным наличием эффективного вклада объекта в военные действия и определенного военного преимущества от его разрушения, захвата или нейтрализации. Основная сложность возникает не столько в отсутствии соответствующих правовых критериев, сколько в их применении к инфраструктурным системам, в которых гражданские и военные функции могут быть тесно взаимосвязаны. Само по себе использование гражданского объекта в интересах военной деятельности не означает автоматического распространения на весь объект статуса военной цели. Необходимо установить характер такого использования, его значение для военных действий и связь между поражением объекта и ожидаемым военным преимуществом.

Особое значение имеет разграничение квалификации объекта и оценки конкретной атаки.

Даже если объект отвечает критериям военной цели, это не освобождает от необходимости оценить ожидаемый гражданский ущерб, применить принцип пропорциональности и принять практически возможные меры предосторожности. Применительно к современной инфраструктуре дополнительную сложность создают последствия, которые не ограничиваются непосредственным физическим повреждением объекта. Нарушение работы одного элемента энергетической, транспортной или коммуникационной системы может повлечь прекращение функционирования других объектов, имеющих исключительно гражданское назначение. Если такие последствия могли быть предсказуемы в конкретных обстоятельствах на момент принятия решения об атаке, они должны учитываться при оценке ожидаемого гражданского вреда.