Правовые проблемы противодействия легализации доходов при введении международных санкций

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена фундаментальными изменениями в архитектуре глобальной финансовой системы, произошедшими после введения в 2022 году беспрецедентных по своему масштабу и экстерриториальному действию санкционных ограничений против Российской Федерации. Институт противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ), формировавшийся на протяжении последних трех десятилетий как универсальный механизм обеспечения финансовой безопасности, оказался в эпицентре право- вой коллизии. С одной стороны, Россия остается участницей международных стандартов, разработанных Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF), и обязана выполнять рекомендации в области идентификации бенефициаров, замораживания активов террористов и международного обмена информацией.

С другой стороны, экстерриториальные санкции, введенные США, Европейским союзом и Великобританией, прямо препятствуют исполнению этих обязательств, создавая риски привлечения к ответственности как за несоблюдение санкций, так и за невыполнение требований ПОД/ФТ [1; 2]. Степень научной разработанности темыостается невысокой, что объясняется ее новизной и динамичным характером санкционного законодательства. Отдельные аспекты влияния санкций на финансовый комплаенс рассматривались в работах А.Г. Гузнова [3], Е.В. Ситниковой [4], Д.А. Кочергина [5], однако комплексного исследования именно правовых проблем ПОД/ФТ, порожденных санкционными режимами, до настоящего момента не проводилось. Настоящая статья призвана восполнить этот пробел.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере противодействия легализации доходов в условиях действия международных санкционных ограничений. Предметом исследования являются нормы российского и международного права, регулирующие ПОД/ФТ и санкционные режимы, а также правоприменительная практика в данной области. Цель исследования – выявить и систематизировать правовые проблемы ПОД/ФТ, возникающие при введении международных санкций, и предложить научно обоснованные пути их решения.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретико-правовые основы института ПОД/ФТ и его соотношение с санкционными режимами.

2. Проанализировать санкционные ограничения, влияющие на реализацию требований ПОД/ ФТ в Российской Федерации.

3. Выявить системные коллизии между национальным законодательством о ПОД/ФТ и экстерриториальными санкциями.

4. Разработать предложения по совершенствованию правового механизма ПОД/ФТ в условиях санкций.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный и статистический методы. Эмпирическую базу исследования образуют: Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115- ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [6] (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ), нормативные правовые акты Банка России, санкционные регламенты ЕС, директивы OFAC, доклады Росфинмониторинга и международной FATF, а также материалы судебной практики.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- впервые проведен комплексный анализ коллизий между российским законодательством о ПОД/ФТ и экстерриториальными санкционными режимами; - выявлены пять основных правовых проблем, препятствующих эффективному ПОД/ФТ в условиях санкций; - предложен механизм гармонизации требований ПОД/ФТ с санкционным комплаенсом путем внесения изменений в Федеральный закон № 115-ФЗ и создания специализированного реестра «санкционно-безопасных» контрагентов.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории правового регулирования финансовой безопасности в условиях геополитической фрагментации. Практическая значимость заключается в возможности использования предложенных рекомендаций для совершенствования законодательства и оптимизации комплаенс-процедур в финансовых организациях.

Глава 1. Теоретико-правовые основы противодействия легализации доходов и их соотношение с санкционными режимами 1.1. Понятие, правовая природа и эволюция института ПОД/ФТ Институт противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма представляет собой систему правовых, организационных и финансовых мер, направленных на выявление, пресечение и предотвращение операций с денежными средствами или иным имуществом, заведомо добытыми преступным путем, а также на лишение преступников доступа к их незаконным доходам. Легализация (отмывание) доходов – это процесс придания правомерного вида владению, пользованию и распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления. В российском уголовном законодательстве ответственность за легализацию предусмотрена статьей 174 и статьей 174.1 Уголовного кодекса РФ [7].

Международное сообщество осознало необходимость противодействия отмыванию денег в конце 1980-х годов, когда масштабы наркотрафика и иной организованной преступности достигли уровня, угрожающего стабильности банковских систем. В 1989 году на Парижском саммите «Большой семерки» была создана FATF, которая разработала сорок рекомендаций – универсальный стандарт в области ПОД/ФТ.

Правовая природа ПОД/ФТ носит комплексный характер. С одной стороны, это уголовно-правовой институт, поскольку легализация является преступлением. С другой стороны, это административно-правовой и финансово-правовой ин- ститут, так как основная нагрузка по выявлению подозрительных операций ложится на организации, осуществляющие операции с денежными средствами (банки, страховые компании, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.), а контроль и надзор осуществляются уполномоченным органом – Росфинмониторингом.

Ключевыми элементами современного механизма ПОД/ФТ являются:

1. Идентификация клиентов и бенефициарных владельцев («знай своего клиента» – KYC).

2. Обязательный контроль за операциями, подлежащими особому вниманию (операции на сумму свыше 600 000 руб., операции с наличными, с нерезидентами и т.д.).

3. Направление сведений в уполномоченный орган о подозрительных операциях.

4. Замораживание (блокирование) денежных средств лиц, причастных к террористической деятельности.

5. Запрет на информирование клиентов о направлении сведений в Росфинмониторинг (правило «не разглашать»).

1.2. Санкционные режимы как особый вид правовых ограничений Международные санкции представляют собой ограничительные меры экономического, политического или правового характера, вводимые государствами или международными организациями в ответ на действия, нарушающие международное право или представляющие угрозу международному миру и безопасности. В контексте данной статьи наибольшее значение имеют односторонние экстерриториальные санкции, введенные США, ЕС и Великобританией в отношении Российской Федерации.

Санкционный режим США. Основой американского санкционного законодательства являются Закон «О международных экономических полномочиях» и Указы Президента США, в частности Указ № 14024 от 15 апреля 2021 года «Блокирование имущества лиц, участвующих в подрыве стабильности на Украине». OFAC (Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США) ведет несколько санкционных списков, важнейшим из которых является SDN List. Включение лица в SDN List означает блокировку всех его активов, находящихся под юрисдикцией США, и запрет для любых американских лиц и компаний на совершение операций с таким лицом. Важно, что под «американскими лицами» понимаются не только граждане США и компании, зарегистрированные в США, но и любые лица, использующие доллар США в расчетах или осуществляющие операции через территорию США.

Санкционный режим Европейского союза. Основным актом является Регламент Совета ЕС № 833/2014 (с многочисленными изменениями, наиболее важные из которых – Регламенты 2022/328, 2022/576 и последующие). ЕС ввел секторальные санкции, включая запрет на предоставление страховых и перестраховочных услуг, запрет на операции с рядом российских банков (ВТБ, Сбербанк, Россельхозбанк и др.), а также запрет на импорт российских товаров и экспорт технологий двойного назначения. В отличие от американского режима, санкции ЕС не носят блокирующего характера в отношении всех российских лиц, но запрещают определенные виды операций.

Санкционный режим Великобритании. После Brexit Великобритания создала собственный санкционный режим на основе Закона «О санкциях и борьбе с отмыванием денег» 2018 года. Британский OFSI ведет список подсанкционных лиц. Особенность британского режима – прямой запрет на оказание финансовых услуг российским лицам, включая страховые и перестраховочные услуги, что нанесло серьезный удар по лондонскому перестраховочному рынку Lloyd’s [8].

Глава 2. Правовые проблемы ПОД/ФТ, порожденные санкционными ограничениями 2.1. Коллизия между идентификацией бенефициаров и санкционными запретами Одной из фундаментальных обязанностей финансовых организаций в рамках ПОД/ФТ является выявление бенефициарных владельцев клиентов – физических лиц, которые прямо или косвенно контролируют клиента или имеют право на получение дохода от операций. Согласно статье 6.1 Федерального закона № 115-ФЗ, при открытии счета или проведении операции на сумму свыше 600 000 руб. организация обязана идентифицировать бенефициарного владельца, а если это невозможно, то зафиксировать причину и усилить контроль за клиентом [6].

До 2022 года эта процедура не вызывала серьезных проблем: банк запрашивал у клиента сведения о его структуре собственности, получал нотариально заверенные копии учредительных документов, устанавливал цепочку владения.

Однако в условиях санкций возникла новая проблема: многие компании, зарегистрированные в офшорных юрисдикциях (Кипр, Британские Виргинские острова, Люксембург), имеют среди бенефициаров лиц, включенных в санкционные списки США или ЕС. Российский банк, выявив такого бенефициара, должен принять решение: продолжать обслуживание клиента или отказать.

С формальной точки зрения, Федеральный закон № 115-ФЗ не содержит прямого запрета на обслуживание клиентов с «санкционными» бенефициарами, если эти бенефициары не являются террористами и их активы не подлежат замораживанию по решению российского суда или ООН.

Однако банк, продолжая обслуживание, подвергается риску вторичных санкций со стороны США. Банк, отказывая в обслуживании, может быть обвинен клиентом в необоснованном ущемлении прав и привлечен к ответственности по статье 14.15 КоАП РФ (нарушение правил оказания услуг) либо по нормам гражданского законода- тельства.

Судебная практика по этому вопросу только начинает формироваться. В деле № А40- 145678/2023 российский банк отказал компании-импортеру в проведении платежа в долларах США, сославшись на то, что конечный бенефициар компании включен в SDN List. Арбитражный суд г. Москвы признал отказ правомерным, указав, что проведение операции создавало бы для банка «неприемлемые репутационные и регуляторные риски», не предусмотренные законом, но вытекающие из принципа разумной осмотрительности [9]. Это решение, однако, не является общеобязательным и не разрешает системную коллизию.

2.2. Невозможность полноценного обмена информацией между подразделениями финансовой разведки Эффективность системы ПОД/ФТ напрямую зависит от качества и скорости международного обмена информацией между подразделениями финансовой разведки (ПФР). До 2022 года Росфинмониторинг активно взаимодействовал с FinCEN (США), с ПФР стран ЕС, с UK Financial Intelligence Unit. Обмен информацией осуществлялся на основе Эгмонтской группы – неформального объединения ПФР, в которую входят более 160 стран.

С введением санкций взаимодействие с ПФР «недружественных» государств фактически прекратилось. По данным, опубликованным в годовом отчете Росфинмониторинга за 2024 год, объем запросов, направленных в ПФР США и стран ЕС, сократился на 92% по сравнению с 2021 годом, а количество полученных ответов – на 97% [10, с. 34]. Формально Россия не исключена из Эгмонтской группы, но на практике сотрудничество сведено к минимуму.

Это создает серьезные правовые и операционные проблемы:

1. Невозможность отследить трансграничные потоки денежных средств, когда один из участников находится в недружественной юрисдикции.

2. Утрата доступа к информации о зарубежных счетах и активах российских лиц, которая ранее поступала по каналам взаимной правовой помощи.

3. Риск использования разрыва в обмене информацией для легализации преступных доходов через «серые» схемы с участием компаний-прокладок в третьих странах.

Показательным является пример с так называемыми «цифровыми финансовыми активами» (криптовалютами). До санкций Росфинмониторинг и FinCEN обменивались данными о подозрительных криптовалютных транзакциях в рамках меморандумов о взаимопонимании с крупными криптобиржами. После 2022 года этот канал закрылся, что позволило злоумышленникам активнее использовать криптовалюты для вывода средств за рубеж в обход санкционных и антилегализационных ограничений [11].

2.3. Проблемы замораживания активов: коллизия юрисдикционных требований Институт замораживания (блокирования) активов является одним из ключевых инструментов как ПОД/ФТ, так и санкционных режимов. Согласно Федеральному закону № 115-ФЗ, российские организации обязаны замораживать активы лиц, включенных в перечень террористов и экстремистов (перечень Росфинмониторинга), а также лиц, в отношении которых имеется вступившее в силу решение суда о замораживании [6, ст. 7.5].

Одновременно с этим, если российская организация имеет отделения или дочерние компании в США или ЕС, она должна замораживать активы лиц, включенных в SDN List или в списки ЕС. А если организация проводит операции в долларах, она подпадает под юрисдикцию OFAC даже без физического присутствия в США.

Глава 3. Механизмы минимизации правовых проблем и пути совершенствования законодательства 3.1. Адаптация национального законодательства о ПОД/ФТ к санкционным реалиям Первый и наиболее очевидный путь решения выявленных проблем – внесение изменений в Федеральный закон № 115-ФЗ и подзаконные нормативные акты. Предлагается следующий пакет поправок.

Изменение критериев подозрительных операций. В настоящее время Банк России и Росфинмониторинг утвердили перечень признаков подозрительных операций, который включает, в частности, «операции с лицом, зарегистрированным или имеющим счета в государстве, которое не обменивается информацией для целей ПОД/ ФТ». Предлагается дополнить этот перечень указанием на «операции с лицом, зарегистрированным в недружественном государстве или имеющим бенефициаров из такого государства, если характер операции не соответствует обычной хозяйственной деятельности». Такой признак позволит банкам отказывать в проведении операций, которые не являются явно подозрительными, но несут санкционные риски, не опасаясь обвинений в необоснованном отказе.

Создание реестра «санкционно-безопасных» контрагентов. Предлагается поручить Росфинмониторингу или Банку России формирование и ведение публичного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые:

- не находятся под санкциями РФ и ООН; - чьи бенефициары раскрыты и не включены в санкционные списки недружественных государств (по заявленным самим контрагентом сведениям); - согласны на углубленный комплаенс-контроль своих операций.

Операции с лицами из этого реестра должны пользоваться «презумпцией добросовестности» и не требовать дополнительных проверок. Это позволит переключить внимание комплаенс-подразделений с всех клиентов подряд на действительно рискованные сегменты.

3.2. Создание национальных механизмов обмена информацией и комплаенс-кооперации Поскольку международный обмен информацией с ПФР недружественных государств прекращен, необходимо развивать альтернативные каналы.

Сотрудничество в рамках ЕАЭС и ШОС.

Уже существуют соглашения о взаимном обмене информацией между Росфинмониторингом и подразделениями финансовой разведки стран – членов ЕАЭС (Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия). В 2023 году подписано дополнение о расширенном обмене информацией о подозрительных операциях, связанных с обходом санкций. Предлагается распространить эту модель на страны ШОС (Китай, Индия, Пакистан, Иран и др.) [15].

Заключение

Подводя итоги проведенного исследования, можно сделать следующие основные выводы.

1. Введение экстерриториальных международных санкций против Российской Федерации привело к глубокой правовой коллизии между национальным законодательством о ПОД/ФТ и требованиями санкционных режимов США, ЕС и Великобритании. Эта коллизия проявляется в четырех основных формах: а) противоречие между обязанностью идентификации бенефициаров и запретом на обслуживание подсанкционных лиц; б) невозможность полноценного международного обмена информацией между подразделениями финансовой разведки; в) асимметрия требований к замораживанию активов; г) возникновение «санкционных дыр», используемых для легализации доходов.

2. Существующая система российского законодательства о ПОД/ФТ, созданная в 2001–2004 годах и в целом соответствующая международным стандартам, не учитывает возможность конфликта с экстерриториальными санкциями. Правовая неопределенность в отношении того, какие операции следует считать подозрительными, когда и на каком основании замораживать активы, и как строить отношения с контрагентами из недружественных юрисдикций, создает значительные риски для финансовых организаций.

3. Предложен комплекс правовых механизмов минимизации выявленных проблем:

- внесение изменений в Федеральный закон № 115-ФЗ в части уточнения признаков подозрительных операций и оснований для замораживания активов; - создание публичного реестра «санкционно-безопасных» контрагентов; - развитие обмена информацией в рамках ЕАЭС, ШОС и БРИКС вместо сотрудничества с недружественными юрисдикциями; - внедрение на уровне финансовых организаций объединенной комплаенс-функции и риск-ориентированного подхода, учитывающего санкционный фактор; - разработка антисанкционных оговорок в договорах с клиентами.