Правовая природа, возникновение и прекращение муниципально-служебных отношений

• КАЛЛАГОВ Т.Э.кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУmail@law-books.ru

Государство, как часть общества, представляет собой особую организацию публичной политической власти, которая располагает аппаратом управления и принуждения и, представляя общество, осуществляет руководство им. Механизмом государственного управления является государственная служба, призванная обеспечить функционирование органов государственного управления, жизнедеятельность человека и общества. С этой целью используется государственный аппарат, который не совпадает с обществом, как бы отделен от него, хотя и является его частью. Именно здесь, в органах государственной власти, выполняют свои функциональные задачи в интересах российского народа граждане, называемые государственными служащими. Правда, изучение мнения госслужащих показывает, что не все чиновники считают, что служат народу.

Ключевые слова: государственная служба, муниципальное право, служебные отношения, закон, государственный гражданский служащий, права человека

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдумы и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государство от имени народа руководит обществом, осуществляет политическую власть в масштабах всей страны. Будучи политически организованной силой, оно проводит в жизнь властные предписания, оказывает управляющее воздействие на общественно значимые дела и преобразования. Граждане Российской Федерации - народ, которому принадлежит власть в стране, - не только доверяют, поручают, дают полномочия определенной части населения на участие в государственных делах, управлении обществом, государственной службе, на деятельность в госорганах по реализации интересов и ценностей всех граждан. Они вправе требовать отчета за выполнение этих полномочий. Кроме того, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане нашей страны «имеют равный доступ к государственной службе», они «имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

ÏÐÎÁËÅÌÛ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÃÎ

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ

Однако организация и эффективность работы органов государственной власти российское общество не удовлетворяет, что является одной из причин продолжающегося реформирования системы государственного управления и системы государственной службы. России необходимо эффективное государство, стоящее на страже интересов граждан, в котором «законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты», которому «нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах». [1] Не зря, видимо, гласит старинная русская пословица: «Порой не так страшен закон, как его слуги».

Российское общество начала XXI столетия пребывает в состоянии системных, стратегических реформ, не просто охватывающих практически все сферы жизнедеятельности по-прежнему огромной страны, но и имеющих фундаментальный характер с точки зрения перспектив и направления социально-экономического развития. Ситуация требует основательного совершенствования системы государственного управления и кардинального повышения эффективности и ответственности деятельности государственных служащих. В этом видится залог как удачного и поступательно верного развития российского общества, так и качества решения многочисленных проблем и трудностей.

В целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа или органа управления субъекта РФ либо лиц, замещающих государственные должности, учреждаются должности гражданской службы:

1) должности федеральной государственной гражданской службы (учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ); 2) должности государственной гражданской службы субъектов РФ (учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Классификация должностей гражданской службы включает 4 категории должностей и 5 групп должностей. К категориям должностей относятся следующие:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений. Должности руководителей замещаются на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий. Должности помощников (советников) замещаются на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций. Должности специалистов замещаются без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов.

Должности обеспечивающих специалистов замещаются без ограничения срока полномочий.

Группы должностей гражданской службы включают:

1) высшие должности гражданской службы.

К этой группе относятся определенные Реестром должностей государственной гражданской службы РФ должности категорий «руководители», «помощники (советники)» и «специалисты»; 2) главные должности гражданской службы.

К ним относятся определенные Реестром должности категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты»; 3) ведущие должности гражданской службы.

К ним также относятся определенные Реестром должности всех четырех категорий; 4) старшие должности гражданской службы.

К ним относятся определенные Реестром должности категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты»; 5) младшие должности гражданской службы. К ним относятся определенные Реестром должности категории «обеспечивающие специалисты».

Все должности государственной гражданской службы включены в соответствующие перечни (реестры). Таких реестров три:

1) Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, в котором должности классифицируются по государственным органам, категориям и группам. Федеральный реестр утверждается указом Президента РФ; 2) Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Реестр составляется с учетом структуры госорганов, наименований, категорий и групп должностей, установленных федеральным реестром.

Утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»; 3) Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ, включающий первые два реестра. Порядок его ведения утверждается указом Президента РФ.

Классные чины присваиваются в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности.

Классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена (относится к гражданским служащим, замещающим должности без ограничения срока полномочий категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», а также должности категории «руководители», относящиеся к главной и ведущей группам должностей).

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин присваивается по истечении испытательного срока, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через 3 месяца после назначения на должность. Первыми классными чинами, в зависимости от группы должностей, замещаемой гражданским служащим, являются:

для младшей группы должностей - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса; для старшей группы должностей - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса; для ведущей группы должностей - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса; для главной группы должностей - государственный советник Российской Федерации 3-го класса; для высшей группы должностей - действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса.

Очередной классный чин присваивается гражданскому служащему по истечении срока службы в предыдущем классном чине, а также при условии, что для его должности предусмотрен данный или более высокий чин. Сроки для прохождения службы в классном чине устанавливаются следующие:

- в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го классов, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го классов - не менее 1 года; - в классных чинах советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го классов, государственного советника Российской Федерации 3 и 2-го классов - не менее 2 лет; - в классных чинах действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2-го классов - не менее 1 года. Сроки не устанавливаются для прохождения в классных чинах секретаря государственной гражданской службы РФ 1-го класса, референта государственной гражданской службы РФ 1-го класса, советника государственной гражданской службы РФ 1-го класса и государственного советника РФ 1-го класса. При назначении гражданского служащего на должность, относящуюся к более высокой группе должностей, ему может быть присвоен классный чин (первый для этой группы должностей) без учета срока службы в предыдущем классном чине. В форме поощрения классный чин может быть присвоен досрочно - до истечения срока прохождения службы в предыдущем чине, но не ранее чем через 6 месяцев и не выше классного чина, соответствующего должности, а также по истечении указанного срока - на одну ступень выше классного чина, соответствующего замещаемой должности в пределах группы должностей. Новым законодательством о государственной службе Российской Федерации устанавливается соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются (согласно ст. 13 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»):

а) последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые; б) присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью; в) досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина либо на одну ступень выше классного чина, предусмотренного для замещаемой должности; г) сохранение присвоенного классного чина при освобождении от замещаемой должности или увольнении с государственной службы.

При переводе госслужащего с госслужбы одного вида на госслужбу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы. При поступлении на гражданскую службу присвоение классного чина осуществляется в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей. При присвоении классного чина гражданской службы учитывается продолжительность пребывания в классном чине иного вида госслужбы, дипломатическом ранге, воинском или специальном звании. [2] Присвоенный гражданскому служащему классный чин сохраняется за ним при освобождении от должности и увольнении с гражданской службы (в том числе на пенсию), а также при поступлении на службу вновь. Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина только судом (при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления).

Призвание государственного служащегонести с честью присвоенный ему классный чин, означающий возведение его в высокий социальный и государственный ранг. Примечательно формулирование И.А. Ильиным в работе «Идея ранга» понятия «ранг» чиновника, в котором он выделял две стороны: «Во-первых, имеется в виду присущее человеку качество - это его действительный ранг, во-вторых, имеются в виду его полномочия, права и обязанности, которые признаются за ним со стороны общества или государства, - это его социальный ранг». [3] Естественно, действительный и социальный ранги не одно и то же, более того, в одном человеке сочетаются не всегда, хотя таковое и желательно. Действительный ранг, «ранг духовного превосходства (праведность, гений, талант, познания, храбрость, сила характера, умение-понимание, политическая дальнозоркость) и ранг человеческого полномочия (сан, чин, власть, авторитет) могут не соответствовать друг другу. Ибо, с одной стороны, люди при выделении лучших подслеповаты, беспечны и безответственны, подкупны и коварны; с другой стороны, честолюбцы, властолюбцы и стяжатели энергичны, напористы и часто готовы пользоваться любыми средствами. Но истинный социальный авторитет возникает из соединения обоих рангов. [4] Тогда ранг духовного качества и ранг человеческого признания совпадают, и национальная культура цветет: Государство с неудачным ранговым отборомслабо, неустойчиво, может быть прямо обречено». «Ранг в жизни необходим и неизбежен, - заключает философ, - он обосновывается качеством и покрывается трудом и ответственностью.

Рангу должна соответствовать строгость к себе у того, кто выше, и беззавистная почтительность у того, кто ниже. Только этим верным чувством ранга воссоздадим Россию. Конец зависти!

Дорогу качеству и ответственности!».

Госслужащие осуществляют свою служебную деятельность в административных организациях - органах государственной власти и государственных учреждениях. То есть занимаются администрированием - подготовкой и реализацией решений, обеспечивающих реализацию прав и интересов граждан, исполнение Конституции РФ, законов и политических решений. Социализируясь в административной среде, госслужащий осваивает различные виды культуры - политическую, организационную (корпоративную), управленческую, правовую, федералистскую, кадровую (руководители), коммуникативную (прежде всего, культуру речи) и другие, так как в административной среде осуществляется взаимовлияние разных культур. Прежде всего, поведение госслужащего в административной среде (министерстве, ведомстве) определяется организационной культурой, включающей доминирующие нормы и ценности, принятый кодекс поведения, профессиональный язык, устоявшиеся ритуалы, определенную социальную память. [5] Существуют различные трактовки термина «организационная (корпоративная) культура» - это:

а) неявное, невидимое и неформальное сознание организации, которое управляет поведением людей и, в свою очередь, само формируется под воздействием их поведения; б) набор наиболее важных предположений, принимаемых членами организации и получающих выражение в заявляемых организацией ценностях, задающих людям ориентиры их поведения. Эти ценностные ориентации передаются индивидам через символические средства духовного и материального внутриорганизационного окружения; в) комплекс базовых предположений, изобретенный, обнаруженный или разработанный группой для того, чтобы научиться справляться с проблемами внешней адаптации (адаптация и выживание в агрессивной внешней среде) и внутренней интеграции.

Этот комплекс функционирует, как правило, достаточно долго и передается новым членам организации как «правильный» образ мышления и чувств в отношении упомянутых проблем. Орга- низационная культура включает следующие компоненты: 1) убеждения - представление работника о том, что является правильным в организации; 2) ценности, доминирующие в организации, определяют, что нужно считать важным в организации. [6] Сферы, в которых могут выражаться ценности, включают: заботу о людях и уважение к ним, инициативу и предприимчивость, справедливость при обращении со служащими и др.; 3) нормыэто неписаные правила поведения, подсказывающие людям, как им себя вести и что от них ожидается. Они никогда не выражаются в письменной форме и передаются либо устно, либо отношением окружающих к поведению. Нормы поведения отражают такие моменты в деятельности организации, как: отношения «руководительподчиненный», честность и соблюдение законодательства, поведение при конфликтах интересов, получение и использование информации о других организациях, деятельность внутри организации, использование ресурсов организации и т.д.; 4) поведение - ежедневные действия, которые люди совершают в процессе работы и в связи со своей работой при взаимодействии с другими (ритуалы и церемонии, а также язык, используемый при общении); 5) психологический климат - это устойчивая система внутренних связей группы, проявляющаяся в эмоциональном настрое, общественном мнении и результатах деятельности. Климат в организации - это то, как люди воспринимают культуру, существующую в их организации или подразделении, что они думают и чувствуют. Таким образом, организационная культура - это совокупность ценностей, убеждений, отношений, общих для всех сотрудников данной организации, предопределяющих нормы их поведения. Они могут быть нечетко выражены, но при отсутствии прямых инструкций определяют способ действия и взаимодействия людей и в значительной мере влияют на ход выполнения работы и на характер жизнедеятельности организации. Это - основной компонент в достижении организационных целей, повышении эффективности организации и управлении инновациями.

Главная цель корпоративной культуры - обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции организации за счет совершенствования управления персоналом. Корпоративная культура может как помогать организации, создавая обстановку, способствующую повышению производительности и внедрению нового, так и работать против организации, создавая барьеры, препятствующие выработке и реализации корпоративной стратегии. Эти барьеры включают сопротивление новому и неэффективные коммуникации.

Культура человека, этикет его взаимоотношений с окружающими, а тем более стиль управленческой деятельности - неотъемлемая часть его духовной культуры. Не в последнюю очередь это касается работников органов государственной и местной власти. Духовность, культура и интеллигентность - неотъемлемые составляющие профессионализма современного госслужащего, залог его высокого авторитета и достойного имиджа. Ведь в представлении людей государственный служащий - это не просто специалист, не просто работник. Это человек, олицетворяющий власть, выступающий от имени власти. Это человек, стоящий на страже интересов государства и народа. Это выразитель и защитник интересов каждого человека.

В современной России далеко не каждый чиновник способен соответствовать предъявляемым к нему требованиям. Поэтому для многих граждан государственный служащий - всего лишь функционер, пишущий бумаги и выдающий справки, столоначальник, принимающий по личным вопросам или обеспечивающий, скажем, правопорядок. Но даже в рамках такого представления особое значение приобретают внешние характеристики его поведения, проявляясь во внимательном или невнимательном, доброжелательном или безразличном, участливом или формальном отношении к посетителям и сослуживцам. Поведение чиновника, его отношение к людям и делу, его речь и внешний облик во многом определяют не только личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения.

Проблемы нравственности, культуры поведения и административного этикета - необходимое, хотя недостаточное условие успешной профессиональной деятельности не только в административной или политической, но и в экономической, социальной, культурной и других сферах.

Сегодня наличие профессиональных знаний, умений, навыков и способностей - обязательное, но не единственное требование, предъявляемое к должностному лицу любого ранга или уровня. Также не менее важны нравственные качества, внешне проявляющиеся в культуре поведения, речи, манерах, одежде. Понятие «духовная культура» многозначно. Духовная культура - это процесс творческой активности личности, направленной на создание, распространение и усвоение духовных богатств, а также - исторически обусловленная совокупность жизненных стандартов, ценностей, идей, знаний, достижений в духовной жизни общества. [7] Духовная культура человека не является его генетическим достоянием или особенностью, и ее формирование происходит в течение всей жизни не только под влиянием тех или иных поло- жительных обстоятельств, но подчас и благодаря интеллектуально-волевым свойствам личности. Элементом духовной культуры является коммуникативная культура. [8] Государственный служащий - лицо публичное. По роду службы ему приходится не только руководствоваться законами и инструкциями, но и разъяснять, убеждать, доказывать. И хотя следует воздерживаться от публичных оценок, суждений и высказываний, нужно уметь работать со СМИ, широкой гражданской аудиторией. Поэтому госслужащий относится к сфере повышенной речевой ответственности. Здесь важно иметь коммуникативную культуру, и, прежде всего, культуру речи. Культура речи - владение нормами литературного языка в его устной и письменной форме, умение осуществить выбор и организацию языковых средств, позволяющих в определенной ситуации общения и при соблюдении этики общения обеспечить необходимый эффект в достижении поставленных задач коммуникации. [9] Ожидания в обществе по отношению к органам государственной власти и к гражданам, служащим обществу, по-прежнему высоки - ожидания здравомыслящей, рациональной политики, разумных действий, справедливости, борьбы с мздоимцами, расхитителями и проч. Российскому обществу нужна такая отечественная служба, которая позволит природно и ресурсно богатую, но реально бедную Россию превратить в процветающее, социально гармоничное государство.

Этим объясняется высокая значимость результатов проводимых в стране реформ. [10] Отсюда надежда на качественное (в профессиональном и нравственном отношениях) улучшение кадрового состава госслужащих, способных государственно мыслить и руководить, принимать взвешенные решения и нести за них ответственность, всемерно способствовать возрождению и процветанию российского общества. Эти функции и обязанности поручены государству обществом. Государственный служащий может и должен помочь стране восстановить чувство национальной гордости и национального достоинства. Он должен восстановить и укрепить свое доброе имя. Российское общество, по нашему мнению, уже второе десятилетие ожидает нового, разумного слова в организации вопросов управления государством и деятельности отечественной государственной службы.

Список литературы

1. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Текст выступления президента Владимира Путина перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апр.
2. Кокорев А.С. Факторы конкурентоспособности и финансовой устойчивости компании // Московский экономический журнал. 2020. № 9. С. 56.
3. Ильин И.А. О грядущей России: избранные статьи / под ред. Н.П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. С. 73.
4. Кокорев А.С. Факторы конкурентоспособности и финансовой устойчивости компании // Московский экономический журнал. 2020. № 9. С. 56.
5. Культура государственного служащего // Государственная служба. М., Ростов-на-Дону: Изд. центр «МарТ». С. 325.
6. Кокорев А.С. Комбинированные системы энергоснабжения потребителей АПК с интеллектуальными сетями (SMART GRID) / В сборнике: Теоретические и прикладные аспекты научных исследований. Сборник статей по материалам IV ежегодной международной научно-практической конференции. 2019. С. 52-63.
7. Полякова Т.А., Жарова А.К. Научный семинар «проблемы информационного права и информационной безопасности» // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2017. Т. 12. № 1. С. 172-188.
8. Жарова А.К. Особенности процесса правовой идентификации человека в Интернете // Информационное право. 2016. № 3. С. 30-35.
9. Русский язык: Энциклопедия. М., 1997. С. 204.
10. Пономарёв Д.С., Морозов И.В., Григорьев С.М., Кокорев А.С., Забайкин Ю.В. История развития общественного мониторинга здоровья // Вопросы истории. 2021. № 7-2. С. 275-283. Spisok literatury:
11. Poslanie Federal’nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii. Tekst vystupleniya prezidenta Vladimira Putina pered deputatami Federal’nogo Sobraniya v Kremle 25 aprelya 2005 g. // Rossijskaya gazeta. 2005. 26 apr
12. Kokorev A.S. Faktory konkurentosposobnosti i finansovoj ustojchivosti kompanii // Moskovskij ekonomicheskij zhurnal. 2020. № 9. S. 56.
13. Il’in I.A. O gryadushchej Rossii: izbrannye stat’i / pod red. N.P. Poltorackogo. M.: Voenizdat, 1993. S. 73.
14. Kokorev A.S. Faktory konkurentosposobnosti i finansovoj ustojchivosti kompanii // Moskovskij ekonomicheskij zhurnal. 2020. № 9. S. 56.
15. Kul’tura gosudarstvennogo sluzhashchego // Gosudarstvennaya sluzhba. M., Rostov-na-Donu: Izd. centr “MarT”. S. 325.
16. Kokorev A.S. Kombinirovannye sistemy energosnabzheniya potrebitelej APK s intellektual’nymi setyami (SMART GRID) / V sbornike: Teoreticheskie i prikladnye aspekty nauchnyh issledovanij. Sbornik statej po materialam IV ezhegodnoj mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. 2019. S. 52-63.
17. Polyakova T.A., ZHarova A.K. Nauchnyj seminar “problemy informacionnogo prava i informacionnoj bezopasnosti” // Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk. 2017. T. 12. № 1. S. 172-188.
18. ZHarova A.K. Osobennosti processa pravovoj identifikacii cheloveka v Internete // Informacionnoe pravo. 2016. № 3. S. 30-35.
19. Russkij yazyk: Enciklopediya. M., 1997. S. 204.
20. Ponomaryov D.S., Morozov I.V., Grigor’ev S.M., Kokorev A.S., Zabajkin YU.V. Istoriya razvitiya obshchestvennogo monitoringa zdorov’ya // Voprosy istorii. 2021. № 7-2. S. 275-283.

Скачать